Proposição de Lei nº. 087/2017, que dispõe sobre a Organização da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo Municipal e dá outras providências.

MENSAGEM DE VETO PARCIAL Nº. 13, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2017

Excelentíssimo Senhor Presidente da Câmara Municipal,

Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do inciso II do art. 80 c/c art. 92, inciso VIII da Lei Orgânica, sou levado a vetar, parcialmente, por contrariedade ao interesse público e inconstitucionalidade, o parágrafo único do art. 55 da Proposição de Lei nº. 087/2017, que dispõe sobre a Organização da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo Municipal e dá outras providências.

A referida Proposição de Lei originou-se do Projeto de Lei Complementar nº. 37/2017, de autoria do Poder Executivo, contudo sofreu alteração por emenda modificativa do Poder Legislativo, que deu ao parágrafo único do artigo 55 a seguinte redação inconstitucional:

Art. 55 ...............................................................
Parágrafo único. Ficam excluídos do Quadro Setorial da Saúde, instituído pela Lei Complementar nº. 104, de 20 de janeiro de 2011, os cargos de provimento efetivo de Advogado, que passarão a integrar o Quadro Setorial da Administração, instituído pela Lei Complementar nº. 105, de 20 de janeiro de 2011, sendo transformados em cargo de Procurador Municipal, em razão da similitude comprovada de suas atribuições, jornada, vencimento, e requisitos de ingresso, garantidos aos servidores que o ocupam todos os direitos, deveres e vantagens, nos termos da legislação em vigor, em especial a Lei Complementar nº. 173, de 27 de agosto de 2014.

Inicialmente, cumpre ressaltar que a emenda se encontra maculada com o VÍCIO DE INICIATIVA.

De acordo com a Lei Orgânica do Município de Contagem, é de competência privativa do Prefeito a proposição de matéria que disponha sobre o regime jurídico dos servidores públicos, incluído o provimento de cargo da estrutura do Poder Executivo, sendo vedada a interferência do Poder Legislativo, no sentido de criar norma para permitir "provimento derivado" de cargo de Procurador Municipal.

Pelo princípio da simetria, o art. 76 da Lei Orgânica do Município fixou norma de iniciativa legislativa semelhante à prevista na Constituição Federal, nos seguintes termos:

Art. 76 - São matérias de iniciativa privativa, além de outras previstas nesta Lei Orgânica:
(...)
II - do Prefeito:
a) a criação de cargo e função pública da administração direta, autárquica e fundacional e a fixação da respectiva remuneração e subsídio, observados os parâmetros da lei de diretrizes orçamentárias.
b) o regime jurídico dos servidores públicos de órgãos da administração direta, autárquica e fundacional, incluído o provimento de cargo, estabilidade, aposentadoria e o respectivo Estatuto.

O Supremo Tribunal Federal vem reiteradamente se manifestando pela inconstitucionalidade de alterações de leis que violam o art. 61, §1º, inciso II, alínea c, da Constituição Federal, que trata da competência privativa do Chefe do Poder Executivo:

Art. 61 (...)
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
(...)
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
(...)
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

Neste sentido, destacam-se algumas decisões do STF sobre o tema, perfeitamente aplicáveis ao caso em questão, tendo em vista tratar-se de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, prevista em âmbito federal e municipal, conforme demonstrado acima:

Impossibilidade de emendas parlamentares que estendam vantagens remuneratórias ou isonomia a servidores públicos: STF - "É formalmente inconstitucional norma resultante de emenda parlamentar que estende a outras categorias de servidores públicos vantagem remuneratórias que o projeto de lei encaminhado pelo Executivo concedia, de forma restrita, a determinado segmento do funcionalismo" (STF - Pleno - Adin nº. 816/SC - Rel. Min. Ilmar Galvão, decisão: 22-8-1996. Informativo STF, nº. 410. Nesse sentido: STF - "Norma inserida, por emenda parlamentar, em projeto de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo: configura inconstitucionalidade formal por usurpar a competência privativa do Governador do Estado, em ofensa ao princípio de independência e harmonia entre os Poderes" (STF - Pleno - Adin nº. 873-1/RS - Rel. Min. Maurício Correa, Diário da Justiça, Seção I, 22, ago. 1997). (grifo acrescido)

É da iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo lei de criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, bem como que disponha sobre regime jurídico e provimento de cargos dos servidores públicos. Afronta, na espécie, ao disposto no art. 61, § 1º, II, a e c, da Constituição de 1988, o qual se aplica aos Estados-membros, em razão do princípio da simetria. [ADI 2.192, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 4-6-2008, P, DJE de 20-6-2008.] (grifo acrescido)

O § 1º do art. 61 da Lei Republicana confere ao chefe do Poder Executivo a privativa competência para iniciar os processos de elaboração de diplomas legislativos que disponham sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, o aumento da respectiva remuneração, bem como os referentes a servidores públicos da União e dos Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria (alíneas a e c do inciso II do art. 61). Insistindo nessa linha de opção política, a mesma Lei Maior de 1988 habilitou os presidentes do STF, dos Tribunais Superiores e dos Tribunais de Justiça a propor ao Poder Legislativo a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízes que lhes forem vinculados, tudo nos termos da alínea b do inciso II do art. 96. A jurisprudência desta Casa de Justiça sedimentou o entendimento de ser a cláusula da reserva de iniciativa, inserta no § 1º do art. 61 da CF de 1988, corolário do princípio da separação dos Poderes. Por isso mesmo, de compulsória observância pelos estados, inclusive no exercício do poder reformador que lhes assiste (Cf. ADI 250, Rel. Min. Ilmar Galvão; ADI 843, Rel. Min. Ilmar Galvão; ADI 227, Rel. Min. Maurício Corrêa; ADI 774, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; e ADI 665, Rel. Min. Sydney Sanches, entre outras). [ADI 3.061, rel. min. Ayres Britto, j. 5-4-2006, P, DJ de 9-6-2006.] = ADI 1.521, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 19-6-2013, P, DJE de 13-8-2013 (grifo acrescido)

O art. 61, § 1º, II, c, da CF prevê a iniciativa privativa do chefe do Executivo na elaboração de leis que disponham sobre servidores públicos, regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria. Por outro lado, é pacífico o entendimento de que as regras básicas do processo legislativo da União são de observância obrigatória pelos Estados, "por sua implicação com o princípio fundamental da separação e independência dos Poderes". Precedente: ADI 774, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 26-2-1999. A posse, matéria de que tratou o diploma impugnado, complementa e completa, juntamente com a entrada no exercício, o provimento de cargo público iniciado com a nomeação do candidato aprovado em concurso. É, portanto, matéria claramente prevista no art. 61, § 1º, II, c, da Carta Magna, cuja reserva legislativa foi inegavelmente desrespeitada. [ADI 2.420, rel. min. Ellen Gracie, j. 24-2-2005, P, DJ de 25-4-2005.] = RE 583.231 AgR, rel. min. Cármen Lúcia, j. 8-2-2011, 1ª T, DJE de 2-3-2011. (grifo acrescido)

Portanto, não resta dúvida de que, ao alterar a redação do art. 55 do Projeto de Lei Complementar nº. 031/2017, o Poder Legislativo violou o art. 76, inciso II, alíneas ‘a e ‘b, da Lei Orgânica de Contagem, desrespeitando o Princípio Constitucional da Separação dos Poderes (art. 2º da Constituição da República e art. 6º da Constituição do Estado de Minas Gerais ), também aplicável ao Município, conforme previsto no art. 2º da Lei Orgânica .

Verifica-se, então, que o citado dispositivo em análise padece de vício de iniciativa, por se tratar de uma proposta oriunda de membro do Poder Legislativo e por versar sobre cargo público da estrutura do Poder Executivo, ou seja, matéria excluída das competências da Câmara Municipal.

Acerca dessa inconstitucionalidade, ensina o Mestre Hely Lopes Meirelles que norma eivada de vício de iniciativa não pode ser convalidada, explicando o seguinte:

"Sancionadas e promulgadas que sejam, nem por isso se nos afigura que convalesçam o vício inicial, porque o executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais, inerentes às suas funções, como não pode delegá-las ou aquiescer em que o legislativo as exerça."

A jurisprudência também é no mesmo sentido de que a sanção do projeto de lei não convalida o defeito de iniciativa, oriundo de emenda parlamentar referente a servidores públicos do Poder Executivo, conforme apresentado a seguir:

Regime jurídico dos servidores públicos estaduais. Aposentadoria e vantagens financeiras. Inconstitucionalidade formal. Vício que persiste, não obstante a sanção do respectivo projeto de lei. Precedentes. Dispositivo legal oriundo de emenda parlamentar referente aos servidores públicos estaduais, sua aposentadoria e vantagens financeiras. Inconstitucionalidade formal em face do disposto no art. 61, § 1º, II, c, da Carta Federal. É firme na jurisprudência do Tribunal que a sanção do projeto de lei não convalida o defeito de iniciativa." (ADI 700, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 23-5-2001, Plenário, DJ de 24-8-2001.) No mesmo sentido: ADI 2.904, Rel. Min. Menezes Direito, julgamento em 15-4-2009, Plenário, DJE de 25-9-2009. (grifo acrescido)

Sendo assim, diante da situação exposta, não resta outra solução ao Prefeito, a não ser o veto do dispositivo inconstitucional, que deverá ser mantido pelos ilustres vereadores, pois o vício de iniciativa é insanável.

Além de todo o exposto, é importante ressaltar que a redação dada ao parágrafo único do art. 55 da Proposição de Lei nº. 87/2017 versa sobre MATÉRIA EVIDENTEMENTE INCONSTITUCIONAL.

O art. 37 da CF, ao tratar da investidura em cargo público, dispõe o seguinte:

Art. 37 (...)
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (grifo acrescido)

Da mesma forma, dispõe a Lei Orgânica do Município de Contagem, também em seu art. 37, nos seguintes termos:

Art. 37 (...)
§1º A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão, declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e a contratação de agente comunitários de saúde e de combate às endemias que poderão ser admitidos por meio de processo seletivo público de provas e títulos; (Redação dada pela Emenda a Lei Orgânica nº. 28, de 14 de agosto de 2007) (grifo acrescido)

Incontestável que a investidura em cargos públicos de provimento efetivo, como é o caso do cargo de Procurador Municipal, depende de prévia aprovação em concurso público.

Portanto, a "transformação" de cargo de Advogado da FAMUC em cargo de Procurador Municipal fere frontalmente regra constitucional e não possui respaldo legal, pois pretende permitir que servidores sejam investidos em um cargo público para o qual não foram previamente aprovados em concurso público.

E para que não restem dúvidas de que a inconstitucionalidade do dispositivo em análise é flagrante, consta na Súmula Vinculante nº. 43 do STF:

É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido. (destaque acrescido)

Analisando especificamente a redação dada pelo Poder Legislativo, verificam-se várias ilegalidades e inconstitucionalidades, conforme especificadas adiante.

A falta de prévia aprovação em concurso público destinado ao provimento do cargo de Procurador Municipal afronta regra constitucional transcrita acima. Os servidores que hoje ocupam o cargo de Advogado da FAMUC não foram aprovados no concurso destinado ao provimento do cargo de Procurador Municipal, portanto não podem ser investido nesse último cargo.

Além disso, o cargo de Advogado da FAMUC não integra a mesma carreira de Procurador Municipal. O cargo de Advogado da FAMUC é integrante da carreira da saúde, instituída pela Lei Complementar nº. 104/2011, enquanto o cargo de Procurador Municipal é integrante de outra carreira, instituída pela Lei Complementar 105/2011, possuindo atribuições e remuneração diferentes.

Oportuno esclarecer a evidente distinção entre a carreira de Advogado da FAMUC (cargo pertencente à estrutura da Administração Indireta) e a carreira dos Procuradores Municipais (cargo que pertence à estrutura da Administração Direta), instituídas por leis diferentes.

A Lei Complementar nº. 104/2011, ao instituir o Plano de Cargos, Carreiras e Vencimentos dos servidores públicos do Município de Contagem, que integram o Sistema Municipal de Saúde - PCCV da Saúde, estabelece em seu art. 2º que

O PCCV da Saúde tem como objetivo organizar e regulamentar os cargos públicos que compõem o Quadro Setorial da Saúde, formado por servidores da saúde na Administração Direta e na Fundação de Assistência Médica e de Urgência de Contagem - FAMUC, em carreira, com remuneração equilibrada à dos servidores dos demais órgãos públicos do Município, consideradas as especificidades do SUS. Esta é a carreira da qual os Advogados da FAMUC fazem parte, conforme expressamente previsto na norma transcrita acima.

Por outro lado, o cargo de Procurador Municipal é integrante da carreira instituída pela Lei Complementar nº 105/2011, sendo que a Procuradoria Geral do Município possui estrutura organizacional específica, nos termos da Lei Complementar nº. 173/14, em atendimento ao disposto no art. 99 da Lei Orgânica do Município, que prevê o seguinte

Art. 99 - A Procuradoria Geral do Município é instituição diretamente subordinada ao Prefeito Municipal, incumbida da representação judicial e extrajudicial do Município, cabendo-lhe, nos termos da Lei Complementar que sobre ela dispuser, as atividades de consultoria e assessoramento jurídicos do Poder Executivo. (Redação dada pela Emenda a Lei Orgânica nº. 034, de 16 de novembro de 2011). (grifo acrescido)
§1º A Procuradoria do Município reger-se-á por lei própria, obedecidas as disposições das Constituições da República, do Estado e desta Lei. (grifo acrescido)
§2º O ingresso na classe inicial da carreira de Procurador Municipal far-se-á mediante concurso público de provas e títulos. (grifo acrescido)

Quanto às atribuições dos Advogados da FAMUC e dos Procuradores Municipais, a diferença é de fácil constatação. Os Procuradores Municipais, de forma mais ampla, representam o Município em qualquer juízo ou tribunal e possuem atribuição específica para atuar na execução da dívida ativa de natureza tributária e não-tributária, cabendo-lhes a representação do Município, de forma exclusiva, nos assuntos fiscais e tributários. Já os Advogados da FAMUC, de forma mais restrita, representam apenas a Fundação, trabalham somente nos assuntos da Saúde e não possuem competência para atuar na execução da dívida ativa.

Por fim, as remunerações dos servidores que ocupam os cargos públicos em tela também se diferem. Os Procuradores Municipais, além do vencimento básico e da Gratificação por Atividade Jurídica a que fazem jus, também são contemplados pela verba de honorários de sucumbência, recolhidos e rateados em conformidade com a Lei Municipal nº. 4.092, de 14 de julho de 2007. Os Advogados da FAMUC, justamente por não fazerem parte da carreira, não possuírem as mesmas atribuições dos Procuradores Municipais e não terem competências para representar o Município, consequentemente não recebem a referida verba.

Portanto, não existe embasamento legal e jurídico para regra apresentada pela emenda do Poder Legislativo, sendo vedada pela Constituição Federal o chamado "provimento derivado".

Neste sentido tem sido a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal - ADI-231/RJ, de 13.11.1992, conforme apresentado abaixo:

EMENTA: "Ação Direta de Inconstitucionalidade. Ascensão ou acesso, transferência e aproveitamento no tocante a cargos ou empregos públicos. - O critério do mérito aferível por concurso público de provas ou de provas e títulos e, no atual sistema constitucional, ressalvados os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração, indispensável para cargo ou emprego público isolado ou em carreira. para o isolado, em qualquer hipótese; para o em carreira, para o ingresso nela, que só se fará na classe inicial e pelo concurso público de provas ou de provas títulos, não o sendo, porém, para os cargos subsequentes que nela se escalonam até o final dela, pois, para estes, a investidura se fará pela forma de provimento que e a "promoção". Estão, pois, banidas das formas de investidura admitidas pela constituição a ascensão e a transferência, que são formas de ingresso em carreira diversa daquela para a qual o servidor público ingressou por concurso, e que não são, por isso mesmo, ínsitas ao sistema de provimento em carreira, ao contrário do que sucede com a promoção, sem a qual obviamente não haverá carreira, mas, sim, uma sucessão ascendente de cargos isolados. - o inciso II do artigo 37 da Constituição Federal também não permite o "aproveitamento", uma vez que, nesse caso, há igualmente o ingresso em outra carreira sem o concurso exigido pelo mencionado dispositivo. Ação Direta de Inconstitucionalidade que se julga procedente para declarar inconstitucionais os artigos 77 e 80 do ato das disposições constitucionais transitórias do Estado do Rio de Janeiro." (STF. Tribunal Pleno. ADI-231 / RJ. Rel. Min. Moreira Alves. DJ. 13.11.92) (grifo acrescido)

EMENTA: - "Relevância jurídica da arguição de inconstitucionalidade, perante o art. 37, II, da Carta Federal, da previsão de provimento derivado, a título de ascensão funcional, quando impropriamente considerada, como integrada, na mesma carreira, a série de cargos superiores, a ser preenchida com preterição da exigência de concurso público. Medida cautelar deferida." (STF. Tribunal Pleno. ADIMC-1345 / ES. Rel. Min. Octavio Gallotti. DJ. 20.09.95)

Apenas para reforçar, várias são as decisões proferidas ao longo de anos, baseadas na vedação constitucional imposta pelo art. 37 da CF, em situações semelhantes a que estamos vivenciando:

Conforme sedimentada jurisprudência deste Supremo Tribunal, a vigente ordem constitucional não mais tolera a transferência ou o aproveitamento como formas de investidura que importem no ingresso de cargo ou emprego público sem a devida realização de concurso público de provas ou de provas e títulos. [ADI 2.689, rel. min. Ellen Gracie, j. 9-10-2003, P, DJ de 21-11-2003.] = ADI 97, rel. min. Moreira Alves, j. 25-6-1993, P, DJ de 22. (grifo acrescido)

Provimento derivado de cargos. (...) Dispositivos legais impugnados que afrontam o comando do art. 37, II, da CF, o qual exige a realização de concurso público para provimento de cargos na administração estatal. Embora sob o rótulo de reestruturação da carreira na Secretaria da Fazenda, procedeu-se, na realidade, à instituição de cargos públicos, cujo provimento deve obedecer aos ditames constitucionais. [ADI 3.857, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 18-12-2008, P, DJE de 27-2-2009.] (grifo acrescido)

É inconstitucional a lei que autoriza o sistema de opção ou de aproveitamento de servidores federais, estaduais e municipais sem que seja cumprida a exigência de concurso público. [ADI 980, rel. min. Menezes Direito, j. 6-3-2008, P, DJE de 1º-8-2008.] = ADI 3.552, rel. min. Roberto Barroso, j. 17-3-2016, P, DJE de 14-4-2016 (grifo acrescido)

Afronta ao disposto no art. 37, II, e art. 134, § 1º, da CB. (...) Servidores estaduais integrados na carreira de defensor público estadual, recebendo a remuneração própria do cargo de defensor público de primeira classe, sem o prévio concurso público. Servidores investidos na função de defensor público, sem especificação do modo como se deu a sua investidura, e ocupantes dos cargos de Assistente Jurídico de Penitenciária e de Analista de Justiça. A exigência de concurso público como regra para o acesso aos cargos, empregos e funções públicas confere concreção ao princípio da isonomia. Não cabimento da transposição de servidores ocupantes de distintos cargos para o de defensor público no âmbito dos Estados-membros. (...) O servidor investido na função de defensor público até a data em que instalada a Assembleia Nacional Constituinte pode optar pela carreira, independentemente da forma da investidura originária [art. 22 do ADCT]. [ADI 3.819, rel. min. Eros Grau, j. 24-10-2007, P, DJE de 28-3-2008.] = Rcl 16.950, rel. min. Cármen Lúcia, j. 1º-12-2015, 2ª T, DJE de 18-12-2015. (grifo acrescido)

É inconstitucional a chamada investidura por transposição. [ADI 3.332, rel. min. Eros Grau, j. 30-6-2005, P, DJ de 14-10-2005.] = RE 565.603 AgR, rel. min. Cármen Lúcia, j. 27-10-2009, 1ª T, DJE de 27-11-2009. (grifo acrescido)

Por todo o exposto, conclui-se que o dispositivo em questão está eivado de inconstitucionalidade por vício de iniciativa e por prever provimento em cargo público sem prévia aprovação em concurso.

Sendo assim, fica excluído da sanção o parágrafo único do art. 55 da Proposição de Lei nº. 087/2017, nos termos do art. 80, inciso II c/c art. 92, inciso VIII, ambos da Lei Orgânica do Município de Contagem.

Estas, Senhor Presidente, são as razões do VETO PARCIAL ora apresentado, que submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros da Câmara Municipal.

Aproveito a oportunidade para manifestar a Vossa Excelência e aos demais membros dessa Egrégia Casa Legislativa protesto de elevada estima e distinta consideração.

Palácio do Registro, Contagem, 29 de dezembro de 2017.

ALEXIS JOSÉ FERREIRA DE FREITAS
Prefeito de Contagem